Poder Ejecutivo
PODER EJECUTIVO
Sistemas de organización ejecutiva
Sabemos que el Estado está compuesto por los
siguientes elementos:
Población
Territorio
Poder
Gobierno
Hay distintas formas de ordenar el poder
político según se quiera concentrar o distribuir el poder, por eso la relación
Población-Poder origina tres formas principales de gobierno:
Democracia: reconoce derechos
Autoritarismo: restringe derechos
Totalitarismo: niega derechos
Dentro de las democracias constitucionales
también existen distintos modos de conformar la organización estatal desde una
mayor a una menor distribución del poder:
Democracia directa: las decisiones políticas
se toman en forma directa con la participación plena de la sociedad.
Régimen de Asamblea: un órgano tiene la
representación genuina de la comunidad del cual derivan los otros órganos de
poder.
Régimen
Parlamentario: el órgano preeminente es el parlamento.
Régimen Directorial: las decisiones son
tomadas por un ejecutivo colegiado elegido por la asamblea.
Régimen Presidencialista: el órgano
preeminente es el ejecutivo.
Entre medio de estas formas de organización
política aparecen formas híbridas como el sistema neopresidencialista, el
cuasiparlamentarismo, o el denominado cesarismo plebiscitario.
Analizaremos, brevemente, algunas formas de
gobierno democráticas en su versión pura.
A) Sistema Parlamentario
Tuvo su origen en Inglaterra de donde pasó a
casi toda Europa.
El parlamento tiene preeminencia porque los
legisladores son la única fuente legítima de poder: sólo los parlamentarios son
elegidos por sufragio universal.
Características del sistema parlamentario:
1) Principio de coordinación de poderes
El régimen parlamentario es de colaboración
de poderes (colaboración funcional). Se pretende un equilibrio entre los
órganos de poder, o sea entre la
Asamblea legislativa y el Gobierno (ejecutivo o gabinete).
El gabinete es un desprendimiento del
parlamento. El gobierno depende del parlamento para desarrollar su gestión
(relación fiduciaria).
2) Separación entre la jefatura de Estado y la
jefatura de Gobierno
En los sistemas parlamentarios el ejecutivo
es dual, existe un jefe de Estado que es una autoridad moral, y un jefe de
gobierno que es el responsable de la dirección política del gobierno y es
responsable ante el parlamento.
Hay una nítida separación de las jefaturas
del Estado y del gobierno. El jefe del Estado es un magistrado estable que está
por encima del gobierno y del parlamento, los cuales miden sus fuerzas
permanentemente. Su rol es ajeno a los ajetreos políticos ya que carece de
poder político. La esencia del parlamentarismo es que la jefatura del Estado
sea simbólica. Se constituye en una suerte de representación tanto en lo
externo (representación del país frente al concierto de las naciones) como en
lo interno (es el símbolo de la unidad nacional).
El jefe del gobierno es el primer ministro en
un ejecutivo colegiado (la toma de decisiones se caracteriza por un proceso de
deliberación acentuada), y responde a la corriente política que es mayoría en
la asamblea legislativa.
3) Métodos de solución de conflictos de
poderes ágiles
En el parlamentarismo hay instrumentos que
permiten evitar la ruptura del sistema cuando hay mucha tensión entre los
poderes: la moción de censura y la disolución anticipada de la asamblea.
El parlamento puede provocar la dimisión
–total o parcial- del gabinete cuando surgen discrepancias graves a través de
la moción de censura. Es una manifestación de la responsabilidad política del
gobierno ante el Parlamento. El jefe de Estado para hacer frente a la presión
del parlamento puede disolver la asamblea legislativa. Ante un conflicto entre
los dos poderes políticos requiere el arbitraje del soberano a efectos de
resolver el conflicto. Si el cuerpo electoral elige una nueva asamblea similar
a la anterior el gobierno sale perdidoso. Si la composición de la nueva
asamblea favorece al gobierno éste habrá salido ganancioso neutralizando las
presiones.
4) El equilibrio del sistema es dinámico,
real y elástico. A veces se vuelca hacia el parlamento y otras hacia el
gabinete.
5) Es compatible con los sistemas monárquicos
y con los republicanos. El jefe del Estado puede ser rey o presidente.
B) Sistema presidencial
Tuvo su origen en los EE.UU. desde donde se
difundió, en especial, hacia América Latina.
En los sistemas presidencialistas el
ejecutivo tiene preeminencia sobre los otros dos poderes porque es elegido
directamente por la ciudadanía lo que le otorga un acentuado liderazgo
político.
Características del sistema presidencialista
1) Principio de separación de poderes
Los mandatos de los órganos políticos tienen
una fuente de legitimidad propia. Hay tres órganos relativamente independientes
entre sí, a cada uno de los cuales se le otorga una de las funciones derivadas
del poder y existe un control y fiscalización recíprocos entre órganos.
2) Unifica las jefaturas del Estado y de la
administración en una misma persona que es el
presidente de la república.
El presidente es jefe del Estado, jefe de la
administración y cabeza más visible del gobierno, el cual está integrado por
los tres poderes.
3) Los métodos para resolver los conflictos
entre los órganos son rígidos
El sistema admite influencias recíprocas que
son los llamados frenos y contrapesos de Montesquieu.
Aquí el ejecutivo no depende del parlamento
por eso el Congreso no va a poder remover al ejecutivo si no está de acuerdo
con su gestión política.
Dispone del juicio político si los
funcionarios no son idóneos o incurrieron en responsabilidad penal. Pero la
institución del juicio político es un mecanismo poco operativo, en Argentina
nunca fue aplicado para remover a un presidente.
4) El equilibrio del sistema es formal
Al no existir métodos ágiles para la solución
de los conflictos el equilibrio del poder es formal y se basa en la norma
constitucional, más que en la realidad política.
5) El sistema presidencialista es sólo
compatible con el régimen republicano.
C) El Poder Ejecutivo colegiado
Es aquel cuya titularidad está en manos de
más de dos personas, forma de organización poco frecuente de hallar aun en el derecho
comparado.
Durante algún tiempo, la República Oriental
del Uruguay conoció un sistema de ejecutivo colegiado, que conforme a la Constitución de ese
país de 1952 era desempeñado por el Consejo Nacional de gobierno. Este órgano
estaba integrado por nueve miembros, elegidos directamente por el pueblo, con
igual número de suplentes, mediante la
Ley de Lemas.
D) El régimen de asamblea
Esta denominación ha sido empleada por la
doctrina con significaciones diversas, Ziulu la reserva para aquellos regímenes
políticos que constitucionalmente consagran la preeminencia formal del Poder
Legislativo sobre los demás poderes del Estado.
Un ejemplo de este sistema lo hallamos en la Constitución de Cuba
de 1976: “La Asamblea
Nacional del Poder Popular es el órgano supremo del poder del
Estado. Representa y expresa la voluntad soberana de todo el pueblo”. Dicha
Asamblea está investida de atribuciones constituyentes, legislativas y de
control de constitucionalidad. También elige al Consejo de Estado, cuyo
presidente es el jefe de Estado y jefe de Gobierno. Sus miembros son elegidos
por voto directo.
Principales diferencias entre los sistemas
presidencialista y parlamentarista
En concreto las diferencias entre ambos sistemas
se proyectan en la composición del ejecutivo, el modo de designación de sus
integrantes, la rigidez o la flexibilidad del término de los mandatos de los
titulares de los poderes políticos y las relaciones existentes entre estos
poderes.
Jiménez resume las
diferencias esenciales de ambos sistemas en:
- La rigidez que el régimen
presidencialista introduce en el sistema constitucional (conducción fuerte y
previsibilidad en la gestión de gobierno).
- La mayor flexibilidad que
el parlamento introduce en el mismo (el primer ministro siempre puede reforzar
su autoridad y legitimidad democrática, solicitando un voto de confianza por
parte del parlamento, o –en su caso– disolviéndolo y convocando a elecciones
anticipadas de parlamentarios).
- La consecuencia más
importante del presidencialismo es la regla de que el ganador lo lleva todo; la
elección en un régimen parlamentario frecuentemente le otorga representación a
una cantidad de partidos, con prevalencias fluctuantes, lo que obliga a
negociar y repartir el poder a fin de sostener al primer ministro que en
definitiva se elija.
En un sistema presidencialista si el
ejecutivo logra ejercer un auténtico liderazgo político su figura es hegemónica
y la ciudadanía identifica ejecutivo y gobierno.
La vastedad de las atribuciones del
presidente lo puede llevar al desgaste y en caso de perder su liderazgo su
reemplazo es prácticamente imposible.
Antecedentes del Poder Ejecutivo argentino
El 25 de mayo de 1810, el Cabildo de Buenos
Aires resolvió crear una Junta Provisoria Gubernativa compuesta por nueve
miembros.
El 18 de diciembre del mismo año se
constituyó la Junta
Superior de Gobierno -conocida como “Junta Grande”- como
consecuencia de la incorporación de los diputados del interior. Estos hechos
representan las primeras manifestaciones tendientes a institucionalizar un
ejecutivo colegiado en nuestro país.
El 23 de septiembre de 1811, la propia Junta
Superior de Gobierno, advirtiendo las dificultades que planteaba un ejecutivo
numeroso, resolvió crear el Triunvirato, compuesto por tres vocales y tres
secretarios sin voto, siendo sus primeros integrantes Juan José Paso, Feliciano
A. Chiclana y Manuel de Sarratea. Este gobierno fue depuesto por la revolución
del 8 de octubre de 1812, oportunidad en que se constituyó –por mandato del
Cabildo, que había reasumido la autoridad- el Segundo Triunvirato.
El 22 de enero de 1814, la Asamblea de 1813 decidió
que el Poder Ejecutivo debía estar concentrado en una única persona; en
consecuencia, reemplazó al Triunvirato por un director supremo de las
Provincias Unidas, que sería secundado por un Consejo de Estado. Se nombró como
primer director supremo a Gervasio Antonio Posadas.
Esta modificación marcaría, en nuestra
historia constitucional, el definitivo relegamiento de los sistemas colegiados
de organización del Poder Ejecutivo, que hasta el presente no se han repetido.
La figura del director de Estado como titular
del Poder Ejecutivo fue mantenida en el Estatuto Provisorio de 1815, en el
Reglamento de 1817 y en la
Constitución de 1819.
El 7 de febrero de 1826, el Congreso
Constituyente de 1824 creó un Ejecutivo también de naturaleza unipersonal y
concentrada, que puso a cargo de un presidente. Fue, en tales circunstancias,
Bernardino Rivadavia quien desempeñó esa magistratura.
En 1853, esta institución fue incorporada a
nuestra Constitución originaria, y fue mantenida por todas las reformas
constitucionales.
Las funciones del Poder Ejecutivo. La Administración Pública
nacional
La palabra “ejecutivo” indica claramente que
las funciones de este poder consisten en realizar, practicar, efectuar, en suma
convertir las ideas en hechos o poner en obra alguna idea. Del verbo “ejecutar”
inferimos que el Poder Ejecutivo es el encargado de cumplir con los fines del
Estado mediante la prestación de los servicios públicos. Es aquél órgano que
ejerce la dirección política y se encarga de la administración del Estado.
Organizar un poder con semejantes funciones
requiere que éste sea fuerte y vigoroso, pero no al extremo de convertirlo en
un peligro para las libertades públicas.
La idea de Alberdi era la de un gobierno
fuerte y de ahí su famosa frase “dad al Poder Ejecutivo todo el poder que sea
necesario pero dádselo mediante una Constitución”. Quería un gobierno fuerte
con la condición de que ese poder tan amplio estuviera reglado con una
Constitución. Los constituyentes de 1853 redactaron la Constitución
atendiendo a las circunstancias de la época: un país recién salido del gobierno
de Rosas que corría el riesgo de balcanizarse por la falta de una norma
fundamental que rigiera a todas las provincias, éstas en la práctica eran
soberanas salvo en lo que respecta al manejo de las relaciones exteriores que
habían delegado en la de Buenos Aires.
Para asegurar la cohesión necesaria que
evitara la fragmentación de las Provincias Unidas crearon un ejecutivo fuerte
pero controlado por el Congreso.
El sistema pone el acento en la separación de
funciones, a cada órgano se le otorga una de las funciones del poder y
establece un sistema de controles entre órganos.
La principal función del ejecutivo consiste
en aplicar las leyes para administrar los servicios públicos a cargo del
Estado, para realizar esta actividad va a necesitar un conjunto de recursos
humanos y materiales que se denomina administración pública nacional.
La administración pública nacional está
formada por personas físicas y por bienes, muebles e inmuebles, que son
utilizados por esas personas para el cumplimiento de sus fines específicos.
Es una organización jerárquica que tiene una
estructura piramidal. En su vértice superior se halla el presidente de la
república, que es su jefe (art. 99, inc. 1 CN.). Inmediatamente debajo de éste,
el jefe de gabinete y los ministros del Poder Ejecutivo. El jefe de gabinete y
los ministros están en el mismo nivel jerárquico ya que no existe dependencia
alguna de los últimos hacia el primero (art. 100 CN.).
De cada ministro depende un conjunto de
oficinas, centralizadas o descentralizadas.
Administración central:
Presidente de la Nación
Jefe de gabinete de ministros; ministros
(atienden una determinada área de negocios de la Nación ).
Secretarios ministeriales (dependen de cada
ministerio)
Subsecretarios (acá termina la organización
burocrático política)
……………………………………………………………………………….
Direcciones generales o nacionales
Direcciones
Subdirecciones
Departamentos estos cargos tienen
estabilidad y forman
Divisiones
parte de la carrera administrativa
Secciones
Oficinas
Administración descentralizada: Algunos
servicios públicos son prestados por entidades que tienen personería jurídica
propia aunque pertenecen al Estado; el objetivo de esta ficción legal es evitar
la lentitud burocrática de la administración central, a la vez que dotar al
órgano directivo de mayor independencia en la decisión de sus asuntos.
Son organismos autárquicos creados por ley:
universidades nacionales, organismos del sistema previsional, Banco Central,
Aduana, DGI.
Para la prestación de otros servicios
públicos el Estado organizó empresas comerciales de su propiedad como el Banco
de la Nación
Argentina.
El Estado también delegó funciones propias en
personas jurídicas que no forman parte de la administración pública. El poder
de policía sobre la matrícula de ciertas profesiones liberales la ejercen los
respectivos colegios profesionales. Estos entes son denominados personas
jurídicas públicas no estatales.
El poder Ejecutivo en la Constitución nacional
En su parte orgánica la Constitución le
dedica cuatro capítulos en la sección II:
Capítulo I: Naturaleza y duración (art. 87 a 93)
Capítulo II: Forma y época de la elección de Presidente y vice
(art. 94 a
98)
Capítulo III: Atribuciones (art. 99)
Capítulo IV: Jefe de gabinete y demás
ministros (art. 100 a
107)
Condiciones de elegibilidad
El acceso a los cargos de presidente y
vicepresidente de la
República exige el cumplimiento de ciertos requisitos.
El primer requisito se refiere a la
nacionalidad. Tanto el presidente como el vicepresidente deben ser argentinos
nativos o por opción. No pueden ser, en consecuencia, extranjeros, ni tampoco
argentinos naturalizados.
Se acepta que la primera magistratura pueda
ser ocupada por un argentino por opción porque, antes de la sanción de la Constitución de 1853,
eran muchos los argentinos que habían emigrado del país por razones políticas.
Nuestros constituyentes, al amparo del anhelo de unidad nacional expresado en
el Preámbulo, consideraron necesario permitir el eventual acceso a la
presidencia o la vicepresidencia de la República de aquellas personas que habían nacido
fuera de su patria y se veían perjudicadas por esa situación.
La segunda condición requerida por el art. 89
está vinculada con “las demás calidades exigidas para ser electo senador”. Al
respecto, el art. 55 CN. exige, como requisitos para ser elegido senador,
“tener la edad de treinta años, haber sido seis años ciudadano de la Nación , disfrutar de una
renta anual de dos mil pesos fuertes o de una entrada equivalente, y ser
natural de la provincia que lo elija, con dos años de residencia inmediata en
ella”.
Solo los dos primeros requisitos mencionados
resultan de aplicación al presidente y al vicepresidente.
Antes de la reforma de 1994, entre las
condiciones necesarias para ser elegido presidente o vicepresidente estaba
incluida la de pertenecer a la comunión católica apostólica romana, requisito
que fue excluido por la citada revisión constitucional.
Procedimiento de elección
Nuestra Constitución originaria establecía
que la elección del presidente y el vicepresidente era realizada mediante la
utilización de un sistema indirecto, mayoritario y por distritos.
La reforma de 1994 acogió el sistema directo
de elección adoptando una variante particular de mayoría calificada y de
eventual doble vuelta.
“El presidente y el vicepresidente de la Nación serán elegidos
directamente por el pueblo, en doble vuelta, según lo establece esta
Constitución. A este fin el territorio nacional conformará un distrito único”
(art. 94).
Que la elección sea directa significa que el
pueblo votará por candidatos previamente propuestos, sin que haya
intermediarios entre la voluntad popular y los candidatos.
La doble vuelta constituye una modalidad
electoral proveniente de los sistemas mayoritarios, según la cual, si el
candidato más votado no obtiene una mayoría calificada de votos, se deberá
efectuar inmediatamente una nueva elección, circunscrita a los candidatos más
votados en la elección anterior.
Que la elección sea por fórmulas significa
que la propuesta de candidaturas deberá ser dual e inseparable, incluyendo un
candidato para presidente y otro para vicepresidente. Se vota por fórmulas y no
por candidatos individuales.
Para que la fórmula pueda ser consagrada en
la primera vuelta electoral debe obtener alguna de estas dos mayorías
calificadas:
a)
más del cuarenta y cinco por ciento de los votos
afirmativos válidamente emitidos (art. 97), o
b)
el cuarenta por ciento, por lo menos, de los votos
afirmativos válidamente emitidos y que haya, además, una diferencia mayor de
diez puntos porcentuales con respecto al total de los votos afirmativos
válidamente emitidos de la fórmula que le sigue en número de votos (art. 98).
La expresión “votos afirmativos válidamente
emitidos” indica que son computables aquellos que están dirigidos al apoyo de
una fórmula, previamente habilitada para participar en la elección, y no se
hallan sujetos a causales de nulidad. Quedan exceptuados los votos en blanco y
los votos anulados.
La variante electoral del ballotage, o
segunda vuelta, se difundió a partir de la reforma introducida en 1962 en la
ley fundamental de Francia de 1958; a diferencia de la modalidad establecida
por la reforma constitucional de 1994 en nuestro país, aquélla requiere la
mayoría absoluta de votos para la consagración de candidatos en la primera
vuelta.
En el caso que sea necesaria una segunda
vuelta electoral, porque en la primera ninguna fórmula obtuvo las mayorías
calificadas requeridas, deberá realizársela entre las dos fórmulas más votadas
y dentro de los treinta días de celebrada la primera elección.
El art. 95 establece que “la elección se
efectuará dentro de los dos meses anteriores a la conclusión del mandato del
presidente en ejercicio”. Se trata de una norma incorporada por la reforma
constitucional de 1994, que suple el silencio que mantenía la Constitución antes de
esa modificación. Tal omisión permitía que la fecha de la elección presidencial
fuese manipulada por el gobierno de turno procurando hacerla coincidir con el
mejor momento político de éste, aun cuando estuviere distante del día en que se
debía producir el traspaso del cargo.
Duración y reelegibilidad
Nuestros constituyentes originarios optaron
por un mandato extenso (seis años) y prohibieron la reelección inmediata del
presidente y el vicepresidente. Tal posición era una muestra de la preocupación
del constituyente por evitar que aquéllos se perpetuaran en el cargo. Teniendo
en cuenta el sistema presidencialista que adoptó nuestra ley fundamental era
preciso poner límites rígidos al personalismo y evitar la tentación de
perpetuarse en el poder, utilizando en favor propio los beneficios que confiere
su ejercicio.
La reforma de 1994 ha limitado a cuatro
años la duración del mandato del presidente y el vicepresidente, pero permite
la reelección inmediata: una sola, aunque dejando subsistente la posibilidad de
otras reelecciones no consecutivas.
Residencia
El requisito constitucional de la residencia
del presidente en el territorio de la
Nación está incluido entre las atribuciones del Poder
Ejecutivo (art. 99, inc. 18), aun cuando, más que una prerrogativa, implica una
verdadera exigencia.
La norma mencionada dispone que “puede
ausentarse del territorio de la
Nación , con permiso del Congreso. En el receso de éste, sólo
podrá hacerlo sin licencia por razones justificadas de servicio público”.
En los últimos años este permiso no es
otorgado para cada viaje en particular sino que el Congreso ha creído
conveniente extender una licencia amplia, dentro de un período de tiempo, para
salir del país cuando el propio presidente lo considere necesario.
Remuneración
El art. 92 CN. establece: “El presidente y
vicepresidente disfrutan de un sueldo pagado por el Tesoro de la Nación , que no podrá ser
alterado en el período de su nombramiento. Durante el mismo período no podrán
ejercer otro empleo, ni recibir otro emolumento de la Nación , ni de provincia
alguna”.
Es necesario que el presidente y el
vicepresidente de la Nación
tengan una remuneración acorde con sus investiduras, pero es perjudicial para
el sistema republicano que mientras se difunden remuneraciones ínfimas, por
otro lado se aumentan las partidas presupuestarias de gastos reservados, que
escapan de toda consideración por la opinión pública.
Juramento
El juramento es un requisito sustancial e
indispensable para el desempeño del cargo. Así lo estableció la Corte al dictar la
resolución del 14 de marzo de 1903, cuando se negó a tomarle juramento a un
juez federal que había sido designado en comisión por el presidente provisional
del Senado, en ejercicio del Poder Ejecutivo nacional, porque éste no había
prestado juramento al asumir transitoriamente la presidencia de la República.
El presidente lo presta una sola vez durante
el ejercicio de su mandato. Esto quiere decir que si por ausencia, enfermedad o
cualquier otra causa delegara sus funciones en el vicepresidente u otro
sustituto legal, no deberá prestar nuevo juramento al recuperar el ejercicio de
su función.
En cuanto al vicepresidente, presta el
juramento al solo efecto del ejercicio de su función de tal; si asumiera
definitivamente el Poder Ejecutivo en reemplazo del presidente, deberá prestar
nuevo juramento. En cambio, cuando asume el ejercicio de la función
presidencial en forma transitoria, no es necesario que lo preste, dado que es
suficiente que lo haya hecho al asumir su cargo de vicepresidente.
Antes de la reforma de 1994, el juramento que
debían prestar el presidente y el vicepresidente era “por Dios Nuestro Señor y
estos Santos Evangelios”, exigencia que fue suprimida. Ahora, la nueva cláusula
constitucional expresa que al juramento debe prestárselo “respetando las
creencias religiosas”.
Naturaleza del Poder Ejecutivo
El artículo 87 prescribe el carácter
unipersonal del ejecutivo, pero parte de la doctrina cree que el ejecutivo es
colegiado (Matienzo, Marienhoff, Ekmekdjian). Se fundamentan en la existencia
de ministros que acompañan al Presidente que deben efectuar el llamado refrendo
ministerial para dar validez a los actos del Presidente. Por eso dicen que la
voluntad del ejecutivo se integra con la de los ministros para producir, en
conjunto, los decretos presidenciales.
La mayoría de la doctrina se inclina por la
tesis de la unipersonalidad (Linares Quintana, Bidart Campos, Bidegain). Se
fundamentan en el propio texto constitucional. El ejecutivo será desempeñado
por un ciudadano con el título de Presidente de la Nación , y también el
Presidente es quien designa y remueve por sí mismo al Jefe de gabinete y a los
demás ministros (arts. 87 y 99, inc. 7). La claridad de los textos evidencia el
carácter estrictamente unipersonal del ejecutivo.
El Vicepresidente
Este órgano no estaba previsto en el proyecto
de Alberdi. El constituyente siguió el modelo de la constitución de EEUU.
Después de la reforma del 94 la elección
presidencial se efectúa por medio de fórmulas que incluyen un candidato a
presidente y otro para la vicepresidencia.
Naturaleza jurídica: Es híbrida, no forma
parte del ejecutivo porque éste es unipersonal y el vicepresidente no comparte
las atribuciones del presidente. Su ubicación está en el Poder legislativo
porque desempeña la presidencia del Senado, sin embargo no puede ejercer sus
atribuciones porque no es senador.
Tiene dos funciones, una potencial y la otra
permanente. Decimos potencial porque es un funcionario de reserva, si falta el
presidente va a ocupar su lugar (art. 88). Por otra parte preside (en forma
permanente) el Senado de la
Nación sin votar, salvo en caso de empate (art. 57).
La práctica constitucional no le otorga al
vicepresidente el relieve institucional que le dio el constituyente, por lo
general se recurre a candidatos de bajo perfil para que no obstruyan la labor
política del presidente.
La acefalía del Poder Ejecutivo
La voz “acefalía”, de raíz griega, significa
etimológicamente “sin cabeza”. Pese a que nunca se la utilizó en los textos
constitucionales de nuestro país, su uso es frecuente en la doctrina y en la
legislación para referirse a la vacancia del Ejecutivo.
Casos
“En caso de enfermedad, ausencia de la Capital , muerte, renuncia
o destitución del presidente, el poder Ejecutivo será ejercido por el
vicepresidente de la
Nación. En caso de destitución, muerte, dimisión o
inhabilidad del presidente y vicepresidente de la Nación , el Congreso
determinará qué funcionario público ha de desempeñar la Presidencia hasta que
haya cesado la causa de la inhabilidad o un nuevo presidente sea electo”.
La norma constitucional presenta dos partes
perfectamente distinguibles. En la primera de ellas se refiere al reemplazo o
la sustitución del presidente por el vicepresidente. La Constitución enuncia
las causales por las cuales el presidente puede dejar de ejercer sus funciones
sin que se haya producido la culminación de su mandato; son ellas la
enfermedad, la ausencia de la capital, la muerte, la renuncia y la destitución.
La segunda parte del art. 88 se refiere a la
acefalía, es decir, a la falta de presidente y vicepresidente. La Constitución enuncia
las causales que pueden dar origen a aquélla: la destitución, la muerte, la
dimisión o la inhabilidad del presidente y el vicepresidente.
La ausencia de la Capital es inaplicable y
sólo se mantiene en la constitución formal. Cabe interpretarla como ausencia
del país.
La destitución puede ser consecuencia tan
sólo de la realización del juicio político.
La renuncia –o la dimisión-, para ser válida
requiere la previa aceptación por el Congreso de la Nación (art. 75, inc. 21).
La enfermedad alude a la pérdida de la salud,
ya sea en el aspecto físico o en el psíquico. Ésta debe ser lo suficiente seria
y grave como para impedir que el presidente pueda ejercer efectivamente sus
funciones. En tal caso bastaría su invocación por el propio presidente sin que
sea necesaria la anuencia del Congreso.
La hipótesis de un presidente gravemente
enfermo que se negara a dejar el ejercicio de la función abriría tanto la
posibilidad de su enjuiciamiento político, si hubiera incurrido en la causal de
mal desempeño, como la de una declaración de ambas Cámaras legislativas que lo
inhabilitara para el cargo.
El concepto de inhabilidad, empleado en la
segunda parte del art. 88 en su expresión literal importa la falta de capacidad
para ejercer el cargo. En este sentido, el concepto resulta significativamente
más amplio que el de enfermedad. Ésta última estaría comprendida en la
inhabilidad, pero no a la inversa.
Ziulu entiende que ambas causales deben ser
equiparadas al no hallar razones para creer que nuestros constituyentes hayan
considerado que un presidente a quien secundara un vicepresidente sólo podría
dejar su cargo por enfermedad, y que aquél que no estuviera acompañado por un
vicepresidente también podría hacerlo por inhabilidad.
La escasa precisión del texto constitucional
puede deberse, según Bidart Campos, a una deficiente traducción de la
constitución norteamericana que emplea el término “inhabilidad” tanto para el
supuesto de falta de presidente como para el caso de falta de presidente y
vicepresidente.
Para nosotros el reemplazo del presidente y
la acefalía propiamente dicha se pueden producir por las mismas causales:
muerte, renuncia o dimisión, destitución, ausencia del país y enfermedad o
inhabilidad.
Hay causales que son definitivas en cuanto al
alejamiento del poder del presidente o el vicepresidente (muerte, renuncia o
dimisión, destitución); otras en cambio pueden ser definitivas o transitorias
(ausencia del país, inhabilidad o enfermedad).
Para el caso de producirse efectivamente la
situación de acefalía el art. 88 expresa que “el Congreso determinará qué
funcionario público ha de desempeñar la Presidencia hasta que haya cesado la causa de la
inhabilidad o un nuevo presidente sea electo”.
Esta disposición constitucional ha sido
interpretada por la doctrina de dos maneras diferentes. Un sector de ella
sostiene que en cumplimiento de este precepto constitucional, el Congreso debe
dictar una ley previa regulando esta cuestión, sobre todo en lo atinente a la
sucesión presidencial. Otro sector opina que en el momento mismo de producirse
la acefalía el Congreso tiene que proceder a la elección del sustituto, sin
necesidad de que medie regulación legal previa.
En la práctica el Congreso ha seguido el
primer criterio. La primera ley de acefalía, 252, data de 1868. Esta ley se
mantuvo en vigencia hasta 1975, en que fue derogada por la ley 20.972. Ésta
última mantuvo el mismo orden sucesorio que la anterior; es decir: presidente
provisional del Senado, presidente de la Cámara de Diputados y presidente de la Corte Suprema ,
funcionarios que en ese orden deberán hacerse cargo del Poder Ejecutivo en
forma inmediata.
Si la acefalía fuere definitiva, dentro de
las cuarenta y ocho horas de haberse producido el hecho que le dio origen, el
Congreso de la Nación
tendrá que reunirse a los efectos de elegir al funcionario que se hará cargo
del Ejecutivo.
Para realizar esta elección el Congreso se
reunirá en Asamblea legislativa, que en primera convocatoria sólo podrá
funcionar con un quórum mínimo de las dos terceras partes de los miembros de
cada Cámara. También se dispone que “si no se logra ese quórum, se reunirá
nuevamente a las cuarenta y ocho horas siguientes constituyéndose en tal caso
con simple mayoría de los miembros de cada Cámara”.
La elección requerirá el voto de la mayoría
absoluta de los presentes y tendrá que recaer en un funcionario que reúna los
requisitos del art. 89 de la
Constitución y esté desempeñándose, en ese momento, como
senador nacional, diputado nacional o gobernador de provincia.
Del texto de la ley 20.972 no surge el plazo
de duración del mandato del funcionario elegido por el Congreso aunque es de
presumir la intención del legislador de prolongarlo por el tiempo que le resta
cumplir al presidente que dio origen a la acefalía.
Después de la reforma de 1994, que instituyó
la modalidad de voto directo para la elección del presidente y el
vicepresidente, Ziulu estima que la disposición de la ley 20.972 es
inconstitucional ya que en una situación de excepción la posibilidad de
elección no tendría que estar limitada a los senadores nacionales, diputados
nacionales y gobernadores de provincia.
Otra crítica que se ha formulado a la ley es
la referida al quórum que exige para que se realice la elección.
Advierte Lazzarini que el Congreso está
integrado de dos maneras. Una de ellas es la Asamblea legislativa que
se conforma cuando los diputados y senadores se reúnen conjuntamente,
constituyendo un órgano pluripersonal, autónomo en sus decisiones y en su
composición. La otra forma de integración es aquella en que se desenvuelve como
órgano complejo constituido por dos cuerpos: la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores, cuyo
funcionamiento y competencia la
Constitución se encarga de ensamblar expresamente. De esta
diferencia se desprende que el Congreso como Asamblea legislativa no puede
penetrar en la competencia del Congreso como órgano complejo, y viceversa, lo
cual ocurriría al disponer la ley de acefalía vigente que para realizar la
elección el Congreso (como Asamblea legislativa) sólo podrá funcionar con un
quórum mínimo de las dos terceras partes (en la primera convocatoria) de los
miembros de cada Cámara (Congreso como órgano complejo).
Los ministros. Naturaleza y Funciones
Son los colaboradores más directos del
presidente y están a cargo de un área específica de gobierno bajo la jefatura
del presidente.
Naturaleza Jurídica: Si decimos que el
ejecutivo es unipersonal, entendemos que los ministros no comparten la
titularidad del órgano pero se desempeñan en su ámbito y bajo su dependencia.
Bidart Campos dice que es un órgano
extrapoder porque no forma parte de ninguno de los tres poderes, se halla
acoplado al ejecutivo. Hay quien dice que es un órgano colegiado y complejo.
Sus funciones son políticas y
administrativas. Decimos que tiene asignadas funciones políticas como refrendar
los actos del Presidente, cumplir las directivas políticas del Presidente y
pueden proponer medidas que originan las decisiones de gobierno en sus áreas.
Las funciones administrativas son la jefatura de sus respectivos departamentos.
Pueden tomar por sí solos resoluciones concernientes al régimen económico y
administrativo de esos departamentos. Son válidas las resoluciones
ministeriales dentro de su ámbito propio (circulares e instrucciones para sus
empleados).
Atribuciones
- Están a cargo del despacho de los negocios
de la nación (art. 100)
- Refrendan y legalizan los actos del
Presidente (art. 100)
- Pueden adoptar resoluciones en lo
concerniente al régimen económico y administrativo de sus respectivos
departamentos (art. 103)
- Pueden concurrir a las sesiones del
Congreso (art. 106), pueden tomar parte en los debates pero no votar porque
carecen de representatividad
Obligaciones
- Presentar al Congreso una memoria detallada
del estado de los negocios de sus respectivos departamentos (art. 104)
- Concurrir a las cámaras si son citados para
ser interpelados (art. 71)
Responsabilidad
De acuerdo con el art. 102 tienen
responsabilidad por los actos que legalizan y responsabilidad solidaria por los
que acuerdan.
Esta responsabilidad surge del refrendo
(prestar conformidad a una decisión por medio de su firma en el documento), y
la legalización (certificar que el documento y la firma del presidente son
auténticos). Sin este requisito los actos del Presidente carecen de eficacia
(art. 100).
Responsabilidad ministerial: política y
jurídica
- Política : ante el Congreso : juicio
político
ante el Presidente :
remoción (el presidente los elige, los nombra y los remueve, art. 99 inc. 7)
- Jurídica : Civil, penal y administrativa,
como cualquier funcionario estatal
En la institución ministerial hay que
diferenciar dos órganos:
El jefe de gabinete de ministros
Los demás ministros
Todos son ministros, todos comparten el mismo
régimen de designación, responsabilidades, incompatibilidades y remuneraciones,
pero son distintas sus atribuciones y la forma de remoción que tienen
previstas.
Atribuciones del poder ejecutivo
Una de las características del sistema
presidencialista es la unificación de las distintas jefaturas en una misma
persona, por eso la doctrina habla de las:
Jefaturas presidenciales:
El centro de la actividad del ejecutivo son
las funciones administrativas, y para desarrollarlas dicta actos
administrativos.
Jefatura de la Administración : El
presidente es el responsable político de la administración general del país
(art. 99 inc. 1); el presidente es la autoridad superior de toda la actividad
administrativa que se desarrolla en el ámbito del ejecutivo y por medio de cualquiera
de los órganos que de él dependen.
En el ejercicio de esta jefatura está
habilitado para dictar los siguientes actos administrativos:
Instrucciones y reglamentos
Nombra el personal de la administración
pública
Ejerce el poder disciplinario
Remueve al personal
Recauda las rentas y las invierte
Pide informes a los jefes de todos los ramos
Control jerárquico de los actos
administrativos
El ejecutivo también tiene una actividad
genuinamente política, y para llevarla a cabo dicta actos políticos, que para
diferenciarlos de los que cumple el otro órgano político los denominamos: actos
de gobierno.
Jefatura del Estado: El presidente al Estado
como persona jurídica. Lo representa interna y externamente.
Internamente, el presidente representa a la
república como titular de la persona jurídica de derecho público llamada Estado
Federal. Ni el Congreso, ni la
Corte invisten la jefatura del Estado por eso al presidente
se lo llama primer mandatario, porque preside al Estado como jefe del mismo.
Como representa al Estado internamente, está
habilitado para dictar los siguientes actos de gobierno:
Iniciativa legislativa
Promulgación
Veto
Convocatoria a sesiones extraordinarias
Indulto y conmutación de penas
Intervención federal en caso de receso del
Congreso
Nombramiento de todos los funcionarios que
requieren acuerdo previo del Senado
El presidente también representa al Estado
externamente, representa a la república ante la comunidad internacional, aun
cuando el Congreso ejerza también facultades referentes a las relaciones
internacionales.
Para llevar a cabo esta representación
externa está habilitado para dictar los siguientes actos de gobierno:
Relaciones Internacionales
Declaración de guerra (autorizado por el
Congreso)
Declaración del Estado de sitio (en caso de
ataque exterior)
El presidente también es comandante en jefe
de las fuerzas armadas (art. 99 inc. 12), por eso decimos que posee una
Jefatura Militar: Poderes militares y de
guerra.
Jefatura de la Administración
El poder ejecutivo tiene como función
específica: aplicar las leyes para administrar los servicios públicos.
Para hacerlo se organiza por medio de
reglamentos (son la fuente más importante del derecho administrativo).
La actividad administrativa tiene como
características ser concreta, permanente, inmediata, espontánea; esta actividad
como todos los actos estatales tiene una finalidad noble: alcanzar el bien
común.
El presidente es el responsable final de la
prestación de los servicios públicos, por eso tiene el control jerárquico de
los actos de la administración.
Puede confirmar o revocar todos los actos
administrativos emanados de sus subordinados por razones de oportunidad, mérito
o conveniencia, y también de legalidad.
Nombramientos
Los empleos de la Administración Pública
son creados por el Congreso, pero como el Presidente es el jefe de la
administración pública tiene la facultad de nombrar a los funcionarios y
empleados que van a cubrir esos cargos (art. 99 inc. 7), la facultad de nombrar
incluye la de ascender y la de remover.
Poderes Financieros
El Congreso mediante la ley de presupuesto
determina cuánto y cómo se debe recaudar y gastar, pero el Ejecutivo es el
encargado de recaudar los recursos por medio de distintos órganos:
DGI: recauda todos los impuestos que percibe
el Estado.
Administración Nacional de Aduanas: recauda
derechos y aranceles de exportación e importación.
Organismos no fiscales: Banco Central,
ministerios, secretarías, Instituto nacional de cinematografía, etcétera.
El jefe de gabinete tiene la atribución de
hacer recaudar las rentas de la
Nación (art. 100 inc. 7), pero el artículo 99 inc. 10 dispone
que el presidente supervisa el ejercicio de la facultad del jefe de gabinete.
Supervisar significa ejercer la inspección superior en determinados casos. Por
eso decimos que el jefe de gabinete se encarga operativamente de la
recaudación, pero el presidente lo controla para que lo haga conforme a la ley
y a sus propias instrucciones. En la práctica la atribución es del presidente
ya que el jefe de gabinete está subordinado a él.
Jefatura del Estado
El art. 99 inc. 1 dispone que el presidente
es el jefe supremo de la
Nación. Tiene la jefatura de la comunidad política o sea del
Estado. En este caso la supremacía no
hay que interpretarla como superioridad sino que se refiere a la calidad de
único jefe del Estado, o sea que es una jefatura exclusiva y no compartida con
ningún otro poder del Estado.
La jefatura del Estado implica la potestad de
representar al Estado como unidad indisoluble, para representarlo internamente
emite actos de gobierno:
Iniciativa Legislativa:
Los proyectos de ley pueden ser presentados
por uno o varios miembros del legislativo, por los particulares (iniciativa
popular), o por el poder ejecutivo.
Promulgación de proyectos sancionados
El presidente manifiesta su consentimiento en
la conveniencia de la vigencia de la ley. Esta manifestación puede ser expresa
o tácita.
Las sesiones del Congreso. Participación en
el proceso legislativo
El presidente abre las sesiones ordinarias
del Congreso (art. 99 inc. 8). El período ordinario va del 1/3 al 30/11(art.
63).
El presidente puede prorrogar las sesiones
ordinarias (art. 99 inc. 9), en caso que la tarea legislativa haya quedado
inconclusa.
El presidente está facultado para convocar a
sesiones extraordinarias ante una emergencia o si un asunto grave lo requiere
(art. 99 inc. 9).
Indulto ( art. 99 inc. 5)
Era una facultad del rey porque ejercía los
tres resortes del poder y entre ellos la función judicial. Los jueces eran los
delegados del rey. Los soberanos concedían la gracia en nombre de la piedad y
la civilización. Era conocido en Roma y tiene antecedentes en el derecho
indiano y en las instituciones patrias.
Es el perdón otorgado al condenado por un
delito, hace cesar los efectos de la sentencia condenatoria, no borra el delito
cometido sino la pena (diferencia con la amnistía).
La facultad presidencial de indultar o
conmutar no implica el ejercicio de facultades judiciales sino que constituye
un acto político (Díaz, Fabiana 1991).
El jefe del Estado aplica la equidad en un
caso concreto para suavizar el rigorismo de la ley.
La conmutación tiene las mismas
características que el indulto, sólo que no es una remisión total de la pena,
sino parcial, ya que se cambia una pena más grave por una más leve, o bien por
una pena menor.
El indulto se otorga a una o más personas que
se individualizan en el decreto.
Requisitos:
1) Debe tratarse de un delito federal: Penas
impuestas por jueces federales, por la justicia nacional en la Capital , o por tribunales
militares.
2) Informe previo del tribunal de la causa:
El ministerio de justicia requerirá informe detallado con relación a las
circunstancias del delito, peligrosidad del delincuente, etc. (el informe no es
vinculante).
3) Existencia de condena firme: No hay delito
ni condena, sin sentencia que lo declare (J. V. González, Linares Quintana,
González Calderón, Bidart Campos, etc.).
Otros autores creen que hay que interpretar
la norma de acuerdo a la
Constitución de EE.UU. que admite el indulto de los
procesados (Jofre, Anastasi y Lazzarini).
La jurisprudencia de la Corte ha sido zigzagüeante,
en Luego (1868) e Irigoyen (1932) requirió sentencia condenatoria y firme, pero
en Ibáñez (1922), Riveros (1990) y Aquino (1992) admitió el indulto a personas
sometidas a proceso requiriendo solo el informe del tribunal y que no se
tratara de delitos exceptuados.
El art. 36 excluye la posibilidad del indulto
a quienes interrumpan la vigencia de la Constitución. Pero
no incluye a los que usurpen funciones constitucionales ni a los que incurran
en grave delito doloso contra el Estado.
Control de constitucionalidad: según
Ekmekdjian debe limitarse a comprobar los requisitos formales del decreto, la
arbitrariedad del indulto no será revisable judicialmente pero puede ser causal
de mal desempeño (art. 53).
Nombramiento de todos los funcionarios que
requieren acuerdo previo del Senado. Nombramiento de magistrados del Poder
Judicial (art. 99 inc. 4)
Los cargos o empleos son designados por el
Presidente con acuerdo del Senado (se requiere una mayoría de 2/3 de miembros
presentes).
El Senado es una especie de Consejo de Estado
dado que además de las funciones legislativas tiene la atribución de integrar
con su voluntad actos de tipo político con el ejecutivo.
No se trata de una opinión consultiva sino de
una voluntad integradora que la
Constitución requiere para completar la voluntad del
ejecutivo. La decisión es absolutamente vinculante para el presidente.
En lo que hace a la designación de los jueces
inferiores a la Corte
Suprema la reforma de 1994 modificó el sistema al exigir que
el presidente elija a los futuros jueces de una terna presentada por el Consejo
de la Magistratura.
El acuerdo del Senado también se prestará en sesión pública
aunque en este caso no se exige ninguna mayoría especial como sí sucede con el
acuerdo de los miembros de la
Corte.
Relaciones Internacionales
El presidente conduce las relaciones
internacionales muchas veces en concurrencia con el Congreso.
A) Tratados Internacionales
El principio fundamental de las relaciones
internacionales es facilitar el acercamiento entre los países y está enunciado
en el art. 27: los tratados deben respetar los principios de derecho público
establecidos por la
Constitución.
Los tratados internacionales son un acto
complejo que necesita la voluntad del ejecutivo y del legislativo.
1) Función de gestación del tratado:
Negociación y firma (art. 99 inc. 1)
Si bien la Constitución atribuye
esta facultad al presidente generalmente la efectúan técnicos, diplomáticos o
políticos autorizados mediante un poder especial que se denomina plenipotencia.
2) Función de control del Congreso:
Aprobación o rechazo (art. 75 inc. 22).
Firmado el tratado el presidente remite el
proyecto de ley a una de las cámaras del Congreso, si el proyecto es sancionado
y promulgado se incorpora al derecho argentino.
3) Función de convalidación: Ratificación en
sede internacional
Para que el tratado tenga efectos en el
ámbito internacional el presidente debe ratificar el instrumento de que se
trate conforme a las reglas del derecho internacional y a las establecidas en
el mismo tratado. El país se obliga internacionalmente intercambiando el
instrumento de ratificación (si es un tratado bilateral) o depositándolo en la
oficina que el acuerdo prevea (si es un tratado multilateral).
El instrumento de ratificación es una
comunicación oficial donde se indica que el tratado fue aprobado por el
legislativo.
B) Nombramiento de todos los funcionarios que
requieren acuerdo previo del Senado (art. 99 inc. 7)
Los embajadores políticos (funcionarios del
servicio exterior de la Nación )
son designados por el Presidente con acuerdo del Senado; no tienen estabilidad.
Los puede remover con el mismo procedimiento.
C) Acreditación del personal diplomático
extranjero (art. 99 inc. 11)
El presidente recibe a los ministros y admite
a los cónsules de naciones extranjeras, son embajadores y encargados de
negocios de países que tienen relaciones diplomáticas con Argentina.
A partir del momento en que el diplomático
extranjero le entrega al Presidente sus cartas credenciales queda reconocido
por el Estado argentino.
Jefatura Militar
El presidente posee la comandancia en jefe de
todas las fuerzas armadas (art. 99 inc. 12), por eso dispone las tropas y
elementos bélicos de la Nación
(art. 99 inc. 14). Las fuerzas armadas y de seguridad de fronteras, constituyen
instituciones previstas en la
Constitución subordinadas a la autoridad civil, quién
establece los objetivos estratégicos y tácticos, dispone su movilización y
eventual entrada en combate. El tipo de relación entre la autoridad civil y la
militar define el alcance y carácter de la democracia en un país; la mayor
autonomía en el gobierno de las fuerzas armadas, debilita las instituciones
democráticas y acaba por poner en estado de asamblea a los jefes militares,
haciéndoles perder la unidad de mando.
Poderes militares: Se trata de una facultad
concurrente del Congreso que es el que determina el número de efectivos de las
fuerzas armadas y del Ejecutivo que es el que dispone sus modalidades
operativas, el establecimiento, traslado o supresión de unidades. Por eso se
dice que el Congreso tiene el poder de organización y gobierno de las fuerzas
armadas (art. 75 inc. 27), y el Ejecutivo el poder de mando (art. 99 inc. 14).
Es usual en el derecho militar comparado que
este poder de mando sobre las fuerzas militares se concentre en una sola
persona porque de otra manera se diluye la celeridad y eficiencia del mando. No
es concebible que el mando de las tropas dependa de varias voluntades porque
las consiguientes deliberaciones debilitarían los planes militares y la defensa
nacional.
Empleos militares: El Congreso es el que crea
las vacantes militares pero el Ejecutivo nombra a las personas que cubren esas
vacantes.
El Presidente nombra los oficiales superiores
de cada arma con acuerdo previo del Senado, si la designación es un premio al
valor demostrado por el oficial en el campo de batalla no es necesario el
acuerdo del Senado.
Poderes de Guerra
Con la autorización del Congreso el ejecutivo
declara la guerra y hace la paz (art. 75 inc. 25).
Según Ziulu la iniciativa le corresponde al
Presidente porque es el comandante supremo del Estado, la función de control la
ejerce el Congreso.
El único antecedente fue la declaración de
guerra al gobierno de Paraguay efectuada por Mitre en 1825.
La declaración de guerra no es revisable
judicialmente.
Labels: Atribuciones del Poder Ejecutivo
posted by Daniel Horacio Cassani @ 7:22 AM
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